清自然資管制發(fā)〔2023〕6號
清遠高新區(qū)管委會，各縣（市、區(qū)）人民政府，市發(fā)展和改革局、市工業(yè)和信息化局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市文化廣電旅游體育局：
為了進一步對“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”提供強有力的資源要素保障和用地指導，助力我市旅游產(chǎn)業(yè)項目落地，確保用地政策指南好用、實用、管用，現(xiàn)印發(fā)《清遠市促進旅游高質量發(fā)展用地工作指引》，請各單位參照執(zhí)行。執(zhí)行中遇到的問題，請徑向市自然資源局國土空間用途管制科反映。
附件：清遠市促進旅游高質量發(fā)展用地工作指引
清遠市自然資源局
2023年10月25日
附件
清遠市促進旅游高質量發(fā)展用地工作指引
為全面貫徹落實市委市政府關于推動旅游高質量發(fā)展的決策部署，為我市旅游業(yè)提供強有力的資源要素保障，確保用地政策用好、用足、用活，助力“百縣千鎮(zhèn)萬村”工程高質量發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有關用地政策，結合我市實際，制定本工作指引，指導旅游業(yè)項目節(jié)約集約用地，高效辦理用地手續(xù)，促進我市旅游業(yè)提質增效。
第一章 總則
第一條（適用范圍）本指引適用于清遠市具有參觀游覽、休閑度假、康樂健身等功能，具備相應旅游服務設施并提供相應旅游服務的旅游業(yè)項目。對應的旅游業(yè)項目用地是指有統(tǒng)一的經(jīng)營管理機構和明確的地域范圍，包括風景區(qū)、文博院館、旅游度假區(qū)、主題公園、游樂園、動物園、植物園等各類旅游景區(qū)。
第二條（主要內容）本指引重點對旅游業(yè)項目規(guī)劃布局、盤活存量建設用地、新增建設用地管理及審批（含點狀供地）、按原地類或農(nóng)用地管理、建設工程規(guī)劃許可等方面有關政策要點予以歸納說明，并列明旅游業(yè)項目用地負面清單。
第三條（土地利用原則）旅游業(yè)項目需要使用土地的，應當符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃和用途管制等要求，以保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約資源、分類管理土地為首要原則，優(yōu)先使用存量建設用地，嚴格執(zhí)行建設用地標準，提高建設用地使用效率。
第二章 規(guī)劃布局
第四條（規(guī)劃布局要求）各地在編制縣域旅游規(guī)劃時，應當符合國土空間總體規(guī)劃及相關專項規(guī)劃的有關要求，科學布局建設，因地制宜合理安排旅游業(yè)項目建設用地規(guī)模、結構和布局及配套公共服務設施、基礎設施，有效保障旅游高質量發(fā)展用地需求。需要獨立占地的公共設施和經(jīng)營性建設項目應當納入國土空間規(guī)劃“一張圖”銜接協(xié)調一致。
第五條（規(guī)模保障）鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃可預留不超過5%的建設用地機動規(guī)模，用以保障零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施建設需求；使用建設用地機動規(guī)模不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線。
納入省級鎮(zhèn)村國土空間集成規(guī)劃試點地區(qū)，在不突破縣級國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊建設用地總量的前提下,可對村莊用地范圍內未建設空間按需騰挪,在鎮(zhèn)域內統(tǒng)籌布局，保障旅游業(yè)項目用地需求。
第六條（生態(tài)保護紅線管控規(guī)則）旅游業(yè)項目涉及占用生態(tài)保護紅線的，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游、科普宣教及符合相關規(guī)劃的配套性服務設施和相關的必要公共設施建設及維護，對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。
第七條（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局要求）確需布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的旅游項目用地，需嚴格執(zhí)行《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）相關要求,應結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、邊境地區(qū)建設等合理需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地。
第八條（編制詳細規(guī)劃）各地依據(jù)經(jīng)批準的市、縣、鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制詳細規(guī)劃。控制性詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。旅游業(yè)項目按照建設用地管理的，需辦理建設用地報批手續(xù)的，應提前編制控制性詳細規(guī)劃或村莊規(guī)劃，明確地塊規(guī)劃條件。
若旅游業(yè)項目在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，可通過編制控制性詳細規(guī)劃來明確建設用地性質及地塊指標等內容，控制性詳細規(guī)劃應當由組織編制機關依法依規(guī)編制、報批，并通過報紙、網(wǎng)站等多種方式公開；若旅游業(yè)項目在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，可通過編制村莊規(guī)劃明確建設用地性質及地塊指標等內容，鼓勵縣、鎮(zhèn)合理利用村莊特色資源,有序引導村莊特色化發(fā)展,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游特色產(chǎn)業(yè)。點狀供地項目可按規(guī)定合理設定供地前置條件，帶項目實施方案供應土地。
第九條（詳細規(guī)劃審批層級）控制性詳細規(guī)劃實施分級審批。其中，鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批；城市或縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級人民政府審批。
村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。
旅游業(yè)項目選址范圍涉及村莊規(guī)劃（或控制性詳細規(guī)劃）未覆蓋的，屬于地級市以上的重點項目，可單個項目編制規(guī)劃條件，按程序上報規(guī)委會審議，經(jīng)同級政府批復明確規(guī)劃條件；非地級市以上的重點項目，原則上位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的編制控制性詳細規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的編制村莊規(guī)劃明確規(guī)劃條件。村莊規(guī)劃應當由組織編制機關依法依規(guī)編制、報批，并通過“上墻、上網(wǎng)”等多種方式公開。
第十條（自然資源查詢服務和預告制度）支持旅游業(yè)項目在選址過程中，將景區(qū)范圍、選址方案、建設內容報縣級以上自然資源主管部門開展限制性要求查詢工作。選址方案數(shù)量原則上不超過3個?？h級以上自然資源主管部門收到旅游業(yè)項目建設單位提交的查詢申請和用地紅線坐標后，應會同縣級以上林業(yè)主管部門于10個工作日內梳理選址方案用地涉及的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護地、林地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等限制性信息，并向建設單位反饋《建設項目用地限制性要求信息表》（詳見附件），指導建設單位及時調整或確認項目用地紅線。
第三章 盤活存量建設用地
第十一條（農(nóng)村建設用地整理）鼓勵縣、鎮(zhèn)級政府在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依法盤活農(nóng)村閑置宅基地、閑置住宅、村集體閑置公共設施用地等資源用于旅游業(yè)項目。文化和旅游經(jīng)營、選址在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的露營旅游經(jīng)營性營地和自駕車旅居車營地的特定功能區(qū)、鄉(xiāng)村民宿（鄉(xiāng)村旅館、鄉(xiāng)村酒店）等用地可以按規(guī)定使用集體建設用地。
第十二條（宅基地復合利用）鼓勵旅游業(yè)項目與當?shù)劓?zhèn)政府、村集體共同推進宅基地復合利用。對依法登記的宅基地和地上房屋，允許在不改變土地用途的情況，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，發(fā)展民宿（鄉(xiāng)村旅館、鄉(xiāng)村酒店）、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等旅游業(yè)項目，不得變相用于房地產(chǎn)開發(fā)。
需對宅基地上原有建設物、構筑物進行翻新、裝修、改造的，應符合建設、消防等安全要求，不得突破省定宅基地面積標準、容積率、建筑高度、層數(shù)、風貌等符合當?shù)貒量臻g規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃）要求，并依法依規(guī)辦理規(guī)劃、報建等手續(xù)。
第十三條（城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤）鼓勵各地依據(jù)國土空間規(guī)劃開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，引導用地需求大、經(jīng)濟效益佳的旅游業(yè)項目優(yōu)先使用增減掛鉤節(jié)余指標，用于建設展覽場館、游客中心、主題公園、游樂園等。市、縣級政府應指導旅游業(yè)項目科學劃定建新區(qū)范圍，用足用好增減掛鉤節(jié)余指標，指導編制建新區(qū)實施計劃。
旅游業(yè)項目涉及增減掛鉤節(jié)余指標跨縣域流轉的，屬地縣（市、區(qū)）應嚴格執(zhí)行《清遠市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標市域內流轉暫行辦法》，并在清遠市政務服務中心的公共資源交易平臺公開交易。
第四章 依法辦理新增建設用地審批手續(xù)
第十四條（適用范圍）旅游業(yè)項目在旅游景區(qū)內修建永久性建筑或長期非農(nóng)建設用地應按建設用地管理。
選址在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的經(jīng)營性旅游業(yè)項目，全部用地均應依法辦理轉用、征收、供應手續(xù)。
第十五條（節(jié)約集約用地要求）縣級國土空間規(guī)劃未獲取批準的縣（市、區(qū)），轄區(qū)內旅游業(yè)項目涉及建設用地應符合《禁止用地項目目錄》《限制用地項目目錄》等有關規(guī)定，不得占用永久基本農(nóng)田。用地面積和功能分區(qū)符合土地使用標準等節(jié)約集約用地要求，項目用地無標準或超標準用地的，應按規(guī)定開展節(jié)地評價論證。鼓勵旅游業(yè)項目帶設計方案申請用地。
第十六條（新增建設用地指標保障）旅游業(yè)項目經(jīng)市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認定為鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目，且集體土地不辦理征收手續(xù)的，可申請使用省計劃指標。
支持優(yōu)質旅游業(yè)項目申請納入市委“十大行動方案”、市發(fā)改資源要素配置表、市重點建設項目等市級指標統(tǒng)籌范疇，申請使用當年市級指標。市文化旅游主管部門應綜合考慮旅游業(yè)項目的投資總額、投資強度等經(jīng)濟指標以及預計創(chuàng)造的社會效益，提出清遠市促進旅游高質量發(fā)展項目清單，報請清遠市政府優(yōu)先納入市級指標統(tǒng)籌范疇。重點保障北江生態(tài)經(jīng)濟帶建設、廣清接合片區(qū)旅游合作先行示范區(qū)、嶺南民族特色文旅廊道（清遠段）等旅游業(yè)項目。
對未達到市級指標使用條件的，縣（市、區(qū)）應通過加強批而未供土地和閑置土地處置工作掙取縣級指標，統(tǒng)籌保障優(yōu)質旅游業(yè)項目用地需求。
第十七條（用地審批的權限）旅游業(yè)項目涉及建設用地審批的內容，包含農(nóng)用地或未利用地轉為建設用地的審批、集體所有土地征收為國家所有土地的審批。
用地審批主體是縣級以上人民政府，實行分級審批。旅游業(yè)項目主要以分批次用地形式組卷。涉及永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地、未利用地轉建設用地及土地征收手續(xù)一并辦理的（征收面積不超過70公頃，耕地不超過35公頃），由廣東省人民政府委托清遠市人民政府審批；只辦理永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地、未利用地轉為建設用地的，由清遠市人民政府審批。
第十八條（土地征收）旅游業(yè)項目涉及征收農(nóng)民集體所有的土地的，應符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定情形和條件?？h級以上人民政府應按規(guī)定履行土地征收前期六項程序，提出土地征收申請。
第十九條（土地征收成片開發(fā)方案申報）選址在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的經(jīng)營性旅游業(yè)項目，涉及征收農(nóng)民集體所有土地的，應由屬地縣級人民政府按規(guī)定納入土地征收成片開發(fā)方案。
縣級人民政府按年度分批形成土地征收成片開發(fā)方案后，報清遠市自然資源局審核，經(jīng)清遠市自然資源局科室會審通過并組織專家評審會審議后，由廣東省人民政府委托清遠市人民政府審批。土地征收成片方案未經(jīng)批準的，旅游業(yè)項目土地征收手續(xù)不得審批。
第二十條（落實耕地占補平衡）旅游業(yè)項目按建設用地管理涉及占用耕地的（含建設占用上一年度國土變更調查為耕地，但現(xiàn)狀為耕地以外的其他用地、農(nóng)業(yè)設施建設用地，且未落實耕地進出平衡的），應依法落實耕地占補平衡。屬地政府應優(yōu)先安排已落實計劃指標的旅游業(yè)項目耕地占補平衡指標，屬地政府無法落實的，可在廣東省補充耕地指標網(wǎng)的交易平臺上跨縣（或跨地級市）購買補充耕地指標。
第二十一條（編制耕作層剝離方案）旅游業(yè)項目建設涉及占用耕地的，應當編制耕作層剝離再利用方案，按照國家有關技術規(guī)范進行耕作層剝離，并按照要求將剝離的耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良等。剝離相關費用作為生產(chǎn)成本列入建設項目投資預算。確因受到嚴重破壞或者嚴重污染等無法剝離再利用的，經(jīng)縣級人民政府同意后方可不實施剝離。
第二十二條（點狀供地適用范圍）鼓勵旅游業(yè)項目及其配套的基礎設施和公共服務設施建設,在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外使用零星、分散建設用地，且單個項目建設用地總面積不超過30畝的,按流程申報實施點狀供地。列入市級點狀供地年度計劃的，計劃指標由市級統(tǒng)籌保障，相關建設用地審批手續(xù)按前述有關條款辦理。
點狀供地項目原則上不辦理土地征收，選址不得位于相關規(guī)劃確定的禁止建設區(qū)，不得占用永久基本農(nóng)田或突破生態(tài)保護紅線,且不得用于商品住宅和別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目。
第二十三條（點狀供地申報流程）各縣（市、區(qū)）收集點狀供地項目需求，各地符合點狀供地政策的項目報經(jīng)屬地政府同意后統(tǒng)一報清遠市自然資源局匯總，再會同清遠市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、清遠市文化廣電旅游體育局進行審查，最后報清遠市人民政府批準形成市級點狀供地年度計劃。
第二十四條（土地供應）旅游業(yè)項目建設用地符合《劃撥用地目錄》的,可按劃撥方式供地；經(jīng)營性用地須以招標、拍賣、掛牌方式公開出讓（按“三舊”改造政策可協(xié)議出讓的除外）。鼓勵采取彈性年期、長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供地。
第五章 按原地類管理
第二十五條（按原地類管理的情形）旅游業(yè)項目用地中符合以下情形的，可按原地類管理：
（一）依據(jù)《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）的規(guī)定，各地依據(jù)國土空間規(guī)劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現(xiàn)用途管理。
?。ǘ┮罁?jù)《關于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》（旅發(fā)〔2016〕148號）的規(guī)定，選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營地中部分功能區(qū)（除了公共停車場、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務區(qū)、車輛設備維修及醫(yī)療服務保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)、自駕車營區(qū)、旅居車營區(qū)、商務俱樂部、木屋住宿區(qū)、休閑娛樂區(qū)等功能區(qū)）使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。
?。ㄈ┮罁?jù)《關于推動文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興的意見》（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)〔2022〕33號）的規(guī)定，文化和旅游業(yè)項目中，屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不改變原用地用途的，不征收（收回），不轉用。
?。ㄋ模┮罁?jù)《關于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的指導意見》（文旅資源發(fā)〔2022〕111號）的規(guī)定，在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的經(jīng)營性營地項目，在不改變土地用途、不影響林木生長、不采伐林木、不固化地面、不建設固定設施的前提下，可依法依規(guī)利用土地資源，推動建立露營地與土地資源的復合利用機制，超出復合利用范圍的，依法依規(guī)辦理相關手續(xù)。
?。ㄎ澹┎簧婕罢加酶丶坝谰没巨r(nóng)田、不改變農(nóng)用地和未利用地用途、不固化地面的生態(tài)景觀、棧道、觀景平臺以及零星分散面積不超過200平方米的公共廁所和停車場等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)項目配套的基礎設施和公共服務設施用地，按原地類管理。
第六章 建設工程規(guī)劃許可
第二十六條（用地及工程規(guī)劃許可）在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內的旅游建設項目，項目內建（構）筑物需按程序辦理《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外的鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游建設項目，應按程序辦理《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。對已竣工的建設工程需按程序辦理建設工程聯(lián)合驗收。
對附帶詳細設計方案供地的旅游業(yè)項目，在建設單位取得土地使用權時，縣級以上自然資源管理部門可同步核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。
第二十七條（建筑工程設計方案審查）建設單位或個人申請旅游業(yè)項目建設工程規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證）核發(fā)事項時，應按《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定》編制好送審方案文件，對于用地面積較大需分期或分棟核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的建設項目，建設單位可分項報送建設工程建設規(guī)劃許可證核發(fā)事項，首批首個報送的分項工程中應附有相關規(guī)劃總平面方案設計文件，總平面方案需滿足規(guī)劃條件及國有土地使用權出讓合同約定要求。經(jīng)自然資源管理部門審查同意后，后續(xù)分項無需重復提交規(guī)劃總平面相關方案資料。
第二十八條（免辦規(guī)劃許可的情形）對于原規(guī)劃許可手續(xù)齊全、不增加建筑面積、總高度、層數(shù)以及不涉及外立面、不降低結構安全等級和不改變使用性質的原有旅游建筑改造項目，無需辦理建設工程規(guī)劃許可（鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可）手續(xù)。
對符合國土空間規(guī)劃和用途管制的以下鄉(xiāng)村建設項目，免于辦理《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》：用地面積和建筑面積較小的廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊等零星公共服務設施、基礎設施項目。
第二十九條（建筑物翻新改造報建）需對原規(guī)劃許可手續(xù)齊全的原有旅游業(yè)項目建（構）筑物外立面進行翻新、改造的，需符合城市風貌管控要求并依法依規(guī)重新辦理規(guī)劃報建手續(xù)。
第七章 負面清單
第三十條（旅游業(yè)項目用地負面清單）旅游業(yè)項目用地相關禁止性要求如下:
?。ㄒ唬﹪澜加糜谰没巨r(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施；
（二）嚴禁違規(guī)占用耕地進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設,遏制耕地“非農(nóng)化”,防止耕地“非糧化”,不得造成耕地污染；
?。ㄈ﹪澜栽O施農(nóng)業(yè)為名,占用耕地違法違規(guī)建設與農(nóng)業(yè)發(fā)展無關的設施；嚴禁在農(nóng)業(yè)大棚內違法占用耕地建設住宅、餐飲、娛樂等非農(nóng)設施；
?。ㄋ模﹪澜赞r(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為名開發(fā)商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)項目；
（五）嚴禁挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景或毀林、破壞水域水系；
（六）嚴禁在農(nóng)用地轉用報批中占多批少、應轉未轉；
?。ㄆ撸﹪澜米詫⑥r(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地改變用途或分割轉讓轉租；
?。ň牛┙箽Я珠_墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。
第三十一條（補充條款）旅游業(yè)項目以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形式建設的，用地管理方式可參詳《清遠市五大百億農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地工作指引》。
本指引中有關條款若發(fā)生調整，以國家、省、市最新頒布的實施意見為準。
