兩險合并試點 強化提升基金運行
——人社部解讀《生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點方案》
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點方案》（以下簡稱《試點方案》），并下發(fā)通知，要求試點地區(qū)和各有關(guān)部門加強組織領(lǐng)導(dǎo)，認真貫徹執(zhí)行。開展生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點，是貫徹落實黨的十八屆五中全會精神和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》的重要舉措，對于進一步完善社會保障體系，更好保障參保人員待遇，提升社保管理綜合效能具有重要意義。人社部對《試點方案》有關(guān)內(nèi)容進行了解讀。
《試點方案》出臺的背景。
我國生育保障制度建立于上世紀50年代初期，主要實行單位負責(zé)職工生育期間有關(guān)待遇的辦法。為適應(yīng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的需要，1988年部分地區(qū)開始進行生育保險制度改革的嘗試，以社會統(tǒng)籌基金共濟為特點的職工生育保險制度應(yīng)運而生。為了配合《中華人民共和國勞動法》的貫徹實施，原勞動部于1994年頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，成為推動生育保險工作的主要政策依據(jù)。2010年和2012年國家分別頒布《中華人民共和國社會保險法》、《女職工勞動保護特別規(guī)定》，進一步規(guī)范了生育保險政策。按規(guī)定生育保險制度覆蓋范圍包括機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、各類企業(yè)等單位。用人單位按照職工工資總額不超過1%的比例繳納生育保險費，個人不繳費。女職工生育和計劃生育手術(shù)所發(fā)生的符合政策的醫(yī)療費用，由生育保險基金按規(guī)定支付。國家規(guī)定的產(chǎn)假期間工資，由生育保險基金以生育津貼的形式支付。截至2016年底，全國生育保險參保1.84億人，當期基金收入519億元，支出527億元，累計結(jié)余676億元，全國享受生育保險待遇808萬人次。多年實踐證明，生育保險制度運行平穩(wěn)，為維護女性平等就業(yè)權(quán)益、均衡企業(yè)負擔(dān)、保障職業(yè)婦女生育期間基本生活和身體健康起到了重要作用。
在推進職工生育保險制度的同時，為解決非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療待遇問題，國家出臺了相關(guān)政策，規(guī)定城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療費由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度解決；農(nóng)村婦女的生育醫(yī)療費由新農(nóng)合及國家分娩補助等政策予以解決。目前，國家生育保障政策基本覆蓋城鄉(xiāng)所有育齡婦女。
隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，黨的十八屆五中全會提出“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，并在國家“十三五”規(guī)劃綱要以及中央全面深化改革任務(wù)中部署“將生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施”的任務(wù)，這是對社會保險一體化運行管理提出了新要求，有利于提高行政效率，降低管理運行成本，進一步增強生育保障功能。按照中央要求，人力資源社會保障部會同有關(guān)部門進行了認真研究，并廣泛征求各方面意見，形成《試點方案（稿）》，報國務(wù)院審議并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)后，由國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布。
兩項保險合并實施的總體思路。
《試點方案》明確提出，“遵循保留險種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，推進兩項保險合并實施”。之所以提出這一總體思路，主要是考慮兩項保險在運行操作層面具有合并實施的條件，且時機是成熟的：一是醫(yī)療服務(wù)項目上有共同之處,特別是在醫(yī)療待遇支付上有很大共性。二是管理服務(wù)基本一致, 執(zhí)行統(tǒng)一的定點醫(yī)療機構(gòu)管理，統(tǒng)一的藥品、診療項目和服務(wù)設(shè)施范圍，使用同一信息系統(tǒng)平臺。三是地方有實踐基礎(chǔ)。近年來，部分地區(qū)按照生育保險與醫(yī)療保險協(xié)同推進的工作思路，實行兩項險種統(tǒng)一參保登記，統(tǒng)一征繳費用的管理模式，取得了良好效果。
與此同時，生育保險與醫(yī)療保險相比具有不同的功能和保障政策，作為一項社會保險險種，還有保留的必要：一是生育保險具有維護女性平等就業(yè)權(quán)益和女職工勞動保護的獨特功能；二是體現(xiàn)雇主責(zé)任，個人不繳納生育保險費；三是待遇上符合規(guī)定的醫(yī)療費實報實銷，同時還有生育津貼（占基金支出的60%以上，主要是平衡用人單位負擔(dān)）。這些政策都在社會保險法和婦女權(quán)益保障法里作了明確規(guī)定。
因此，這次合并實施試點不是簡單地將兩項保險在制度層面合并，不涉及生育保險待遇政策的調(diào)整，而是在管理運行層面合并實施，目的是通過整合兩項保險基金及管理資源，強化基金共濟能力，提升管理綜合效能，降低管理運行成本。
試點的主要目標和范圍。
《試點方案》明確，2017年6月底前啟動試點，試點期限為一年左右。通過先行試點探索適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平、優(yōu)化保險管理資源、促進兩項保險合并實施的制度體系和運行機制。
《試點方案》明確規(guī)定在河北省邯鄲市、山西省晉中市、遼寧省沈陽市、江蘇省泰州市、安徽省合肥市、山東省威海市、河南省鄭州市、湖南省岳陽市、廣東省珠海市、重慶市、四川省內(nèi)江市、云南省昆明市開展兩項保險合并實施試點。未納入試點地區(qū)不得自行開展試點工作。
《試點方案》主要有哪些內(nèi)容？
《試點方案》明確的試點內(nèi)容概括起來就是“四統(tǒng)一、一不變”。
一是統(tǒng)一參保登記。參加職工基本醫(yī)療保險的在職職工同步參加生育保險。實施過程中完善參保范圍，結(jié)合全國參保登記計劃摸清底數(shù)，促進實現(xiàn)應(yīng)保盡保。
統(tǒng)一參保登記，有利于進一步擴大生育保險覆蓋的職業(yè)人群，有利于發(fā)揮社會保險的大數(shù)法則優(yōu)勢，有利于更好保障生育職工的生育保險權(quán)益。
二是統(tǒng)一基金征繳和管理。生育保險基金并入職工基本醫(yī)療保險基金，統(tǒng)一征繳。試點期間，可按照用人單位參加生育保險和職工基本醫(yī)療保險的繳費比例之和確定新的用人單位職工基本醫(yī)療保險費率，個人不繳納生育保險費。兩項保險合并實施的統(tǒng)籌地區(qū)，不再單列生育保險基金收入，在職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金待遇支出中設(shè)置生育待遇支出項目。
從基金管理角度看，這樣規(guī)定有利于提高征繳效率，擴大基金共濟范圍，也沒有增加用人單位的繳費負擔(dān)；同時明確設(shè)置生育待遇支出項目，既可保障女職工生育保險待遇，也為進一步完善生育保險待遇政策奠定基礎(chǔ)。
三是統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理。兩項保險合并實施后實行統(tǒng)一定點醫(yī)療服務(wù)管理，強化對生育醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)控，執(zhí)行職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險藥品目錄以及基本醫(yī)療保險診療項目和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施范圍，生育醫(yī)療費用原則上實行醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)與定點醫(yī)療機構(gòu)直接結(jié)算。
經(jīng)過多年實踐，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對醫(yī)療服務(wù)管理的專業(yè)化、精細化、信息化程度都有較大提高。兩項保險合并實施后統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理，有利于整合醫(yī)療服務(wù)管理資源，進一步規(guī)范對生育醫(yī)療服務(wù)的管理。
四是統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)。兩項保險合并實施后，要統(tǒng)一經(jīng)辦管理，規(guī)范經(jīng)辦流程。生育保險經(jīng)辦管理統(tǒng)一由職工基本醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)；實行信息系統(tǒng)一體化運行，資源共享。
整合經(jīng)辦服務(wù)力量和信息系統(tǒng)，能夠提升經(jīng)辦服務(wù)能力，為職工提供更加方便快捷的服務(wù)。
五是職工生育期間生育保險待遇不變。生育保險待遇包括《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定的生育醫(yī)療費用和生育津貼，所需資金從職工基本醫(yī)療保險基金中支付。生育津貼支付期限按照《女職工勞動保護特別規(guī)定》等法律法規(guī)的產(chǎn)假期限執(zhí)行。
兩項保險合并實施，不會導(dǎo)致參保職工的生育保險待遇降低，隨著基金共濟能力的提高，還有利于更好地保障參保人員待遇。
《社會保險法》與試點相關(guān)內(nèi)容不一致的怎么辦？
《社會保險法》第六十四條第一款規(guī)定“社會保險基金包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。各項社會保險基金按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度”，第六十六條規(guī)定“社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算，社會保險基金預(yù)算按照社會保險項目分別編制”。
《試點方案》提出“生育保險基金并入職工基本醫(yī)療保險基金”，涉及突破《社會保險法》上述規(guī)定。為此，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點期間暫時調(diào)整實施相關(guān)法律規(guī)定。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在河北省邯鄲市等12個試點城市行政區(qū)域暫時調(diào)整適用〈中華人民共和國社會保險法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，這充分體現(xiàn)本次試點嚴格遵循了依法行政的要求。
