通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃解讀

近日，民航局印發(fā)了《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國行業(yè)管理部門第一次出臺通用航空五年專項規(guī)劃，是民航十三五規(guī)劃體系的重要組成部分，是對《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》的具體落實，對建成民航強國關鍵階段通用航空改革和發(fā)展具有重要的意義。本報專訪了《規(guī)劃》編寫組專家，對《規(guī)劃》進行解讀。
　　問：如何評價《規(guī)劃》？
　　答：首先，《規(guī)劃》堅持了問題導向，緊扣制約發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)?！兑?guī)劃》堅持從制約發(fā)展的制度性、長期性、根本性問題出發(fā)，深入剖析我國通用航空發(fā)展痛點和難點。從“十二五”發(fā)展看，我國通用航空呈現(xiàn)較好發(fā)展態(tài)勢，作業(yè)總量、在冊航空器、通航企業(yè)年均增長14.8%、17.2%、17.9%，短途運輸、公務航空、醫(yī)療救助等新業(yè)態(tài)興起，基礎保障能力逐步提升，發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化。但行業(yè)基礎偏弱、結構不合理、發(fā)展動力不強等問題突出，發(fā)展中的不平衡、不匹配、不協(xié)調(diào)等制約通用航空經(jīng)濟社會效益發(fā)揮，難以滿足多層次、多樣化、個性化的社會服務需求，與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系定位不相適應，制度成本偏高、市場化發(fā)展滯后是制約行業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，急需在“十三五”時期加快解決。
　　其次，《規(guī)劃》順應了時代需求，確立轉型升級發(fā)展主線。當前，我國處于通用航空發(fā)展起步階段，通用航空服務能力不強；隨著我國經(jīng)濟發(fā)展開始步入服務業(yè)主導的后工業(yè)化階段，通用航空服務需求加快擴大，緩解有效需求不足成為“十三五”時期主要任務。結合《中國制造2025》、軍民融合、新興消費快速崛起等新形勢，《規(guī)劃》確立通用航空發(fā)展主線為“保安全、擴規(guī)模、調(diào)結構、強基礎、重保障”。即以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求為導向，以“放管服”為核心，以完善服務支持體系和基礎保障設施為突破口，推動政策、技術、管理、服務創(chuàng)新，確保持續(xù)安全，加快提升通用航空公共服務和消費能力，促進我國通用航空實現(xiàn)社會化、規(guī)模化、信息化、規(guī)范化發(fā)展，著力發(fā)揮通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務范圍廣、帶動作用強的優(yōu)勢，增強對經(jīng)濟社會服務功能。
　　再次，《規(guī)劃》深化了改革創(chuàng)新，構建動力轉換新格局。我國通用航空發(fā)展面臨的問題具有全局性、系統(tǒng)性，《規(guī)劃》遵循通用航空發(fā)展規(guī)律，從行業(yè)可配置資源入手，以全面深化改革創(chuàng)新為抓手，突出“破”與“立”，制定“十三五”時期的重點任務，從體制機制、資源配置、發(fā)展路徑、技術支持等方面在行業(yè)率先突破，破除以往相對局限的發(fā)展理念與格局，構建支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的良好環(huán)境，鼓勵“雙創(chuàng)”，突出通用航空發(fā)展聯(lián)動性、融合性，著力促進形成政府、社會、企業(yè)和個人多方開放創(chuàng)新、協(xié)同共享發(fā)展通用航空的良好氛圍，引導以要素增長主導的粗放式發(fā)展向創(chuàng)新主導的質(zhì)量效益持續(xù)提升轉變。
　　問：《規(guī)劃》確立了深化體制機制改革、夯實基礎保障能力、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平三項主要任務。應如何解析深化體制機制改革這項任務？
　　答：深化體制機制改革，要著力推動“放管服”，全面提升監(jiān)管能力?！兑?guī)劃》的核心是推動供給側結構性改革，解決通用航空現(xiàn)有的結構性過剩和結構性短缺并存局面，在制度上建立與通用航空發(fā)展特點和規(guī)律相適應、區(qū)別于公共運輸航空的監(jiān)管體系，促進實現(xiàn)通用航空發(fā)展從部門行為向政府行為轉變、從行業(yè)行為向社會行為轉變。
　　一是加快推進分類管理。通用航空具有交通服務、生產(chǎn)服務、消費服務等多重功能屬性，作業(yè)類型多、服務范圍廣，載人和作業(yè)對社會公眾影響程度差別較大?！兑?guī)劃》提出加強通用航空法制建設，加快建立通用航空標準體系，對載人飛行、作業(yè)飛行、個人或企業(yè)自用飛行等實施差異化管理，強化載人安全監(jiān)管，放寬對個人和企業(yè)自用等非經(jīng)營性飛行活動的限制，改變以往我國通用航空諸多規(guī)章標準參照運輸航空的做法，實現(xiàn)精準監(jiān)管、精明監(jiān)管，降低通用航空企業(yè)運營和個人（企業(yè)）自用飛行成本。
　　二是優(yōu)化市場監(jiān)管方式。為更好發(fā)揮市場機制作用，《規(guī)劃》提出重點提升“事中、事后”監(jiān)管能力，改進通用航空監(jiān)管模式，建立更為廣泛的支持性通用航空安全監(jiān)管和市場監(jiān)管體系。依托通用航空管理系統(tǒng)提升管理效能，加快委任代表制度建設，樹立企業(yè)主體地位，推進第三方監(jiān)管，激發(fā)市場活力，加強行業(yè)自律。
　　三是促進擴大低空開放?？茖W的低空空域分類劃設與管理是通用航空規(guī)?；l(fā)展的關鍵要素?！兑?guī)劃》指出加強軍民航部門溝通協(xié)調(diào)，推動真高3000米以下低空空域開放進程，契合通用航空用戶需求來優(yōu)化劃設空域，簡化飛行任務審批流程；充分依托民航空管系統(tǒng)，加快推進FSS等低空空域航行保障體系建設，利用第三方公共平臺提高通用航空飛行申請的效率，務實破除“上天難”困局。
　　四是倡導真情服務。進一步降低經(jīng)營許可門檻、通用航空器引進門檻，推動經(jīng)營許可和運行許可的統(tǒng)一，簡化辦事流程。重視提升行業(yè)服務品質(zhì)，建立通用航空企業(yè)誠信記錄檔案和運營評價體系，采用多種手段加強服務質(zhì)量監(jiān)管，加快提升消費者服務質(zhì)量。
　　問：根據(jù)《規(guī)劃》，在夯實基礎保障能力方面將著力做哪些工作？
　　答：夯實基礎保障能力，要著力強基礎補短板，加快夯實發(fā)展根基。通用機場是通用航空發(fā)展的根基，網(wǎng)絡化的通用機場體系有利于降低用戶運行成本，是解決“落地難”的關鍵舉措?！兑?guī)劃》提出用好存量、合理增量、有序發(fā)展我國通用機場。鼓勵樞紐運輸機場所在城市建設綜合性通用機場，緩解樞紐運輸機場非核心業(yè)務。加快建設具有區(qū)域輻射功能、公益性服務功能的通用機場，支持建設具有產(chǎn)業(yè)培育和集聚功能的通用機場，優(yōu)先支持支線機場增設通用航空設施，拓展業(yè)務范圍，兼顧區(qū)域通用航空運營服務綜合保障。優(yōu)先利用既有通用機場，鼓勵相鄰地區(qū)打破行政區(qū)劃，共建共用通用機場，逐步形成布局合理、功能協(xié)調(diào)、兼容互補的通用機場系統(tǒng)。
　　同時，《規(guī)劃》結合我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展特點，提出不同區(qū)域新增機場發(fā)展導向，注重發(fā)揮通用機場的區(qū)域功能，融入國家綜合機場體系。針對通用機場“審批難、建設慢”的問題，《規(guī)劃》提出加快出臺《通用機場管理規(guī)定》，規(guī)范引導通用機場建設，積極協(xié)調(diào)軍方簡化通用機場建設審批流程；加快推進氣象服務產(chǎn)品、目視航圖、飛行服務站、維修保障體系等建設，全方位提升基礎保障能力。
　　問：如何才能提升通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平？
　　答：提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，要著力優(yōu)結構促升級，培育持續(xù)發(fā)展動能?！兑?guī)劃》充分考慮我國通用航空發(fā)展的結構性失衡，力爭在公共服務和新消費領域取得突破。引導充分發(fā)揮通用航空交通功能，大力推廣短途運輸，滿足支線航空難以到達、交通不便的偏遠地區(qū)交通出行需求，逐步實現(xiàn)常態(tài)化運輸，成為干支線航空的重要補充，完善綜合運輸體系；充分挖掘通用航空應急救援速度快、機動靈活、對地面設施依賴小、突破空間障礙能力強等優(yōu)勢，積極開展通用航空搶險救災、醫(yī)療救助等業(yè)務，加快形成國家航空應急救援體系的社會化力量，保障和改善民生。在新消費領域，大力推動航空旅游發(fā)展，迎接大眾旅游時代的來臨；著力推動航空運動發(fā)展，推動競賽表演、休閑體驗、運動培訓等重點領域發(fā)展，在條件成熟的城市或地區(qū)初步形成“200公里航空運動飛行圈”。積極推進私人飛行、航空俱樂部等發(fā)展，釋放新興消費潛在需求。
　　《規(guī)劃》注重產(chǎn)業(yè)聯(lián)動融合，重點加快推動運營業(yè)態(tài)上下延伸，推廣“樹龍頭、筑鏈條、建集群”發(fā)展模式；促進通用航空產(chǎn)業(yè)橫向延伸，向關聯(lián)產(chǎn)業(yè)滲透，多產(chǎn)業(yè)要素疊加融合，加快“通用航空+旅游、運動等多產(chǎn)業(yè)”、“通用航空+創(chuàng)意經(jīng)濟”等發(fā)展，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”在通用航空領域的應用。培育一批骨干示范企業(yè)，推出一批短途運輸、醫(yī)療救助、應急救援、航空旅游、航空運動等試點示范工程，形成可復制、可推廣的發(fā)展經(jīng)驗，催生豐富多元的通用航空新產(chǎn)品、新空間、新業(yè)態(tài)，促進低空經(jīng)濟的繁榮。
　　問：如何才能高效貫徹落實《規(guī)劃》？
　　答：《規(guī)劃》明確了加強組織協(xié)調(diào)、加大資金支持、推動科研創(chuàng)新、推廣航空文化、加強實施保障等5方面的保障措施，突出構建縱橫聯(lián)合的行政管理機制，提升人力、資金等關鍵資源保障力度；培育通航文化擴大通用航空愛好和消費群體，挖掘釋放市場潛能；加強綜合協(xié)調(diào)、跟蹤分析和督促檢查，推動多部門共管齊抓，高效落實規(guī)劃重點任務。
　　總體上，《規(guī)劃》是我國通用航空實現(xiàn)新發(fā)展新突破的關鍵舉措之一，需要政府、社會、企業(yè)與個人多方力量積極探索、開拓創(chuàng)新、奮力前行，力爭5-10年促進通用航空進入快速成長期，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟與網(wǎng)絡經(jīng)濟效應，成為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要增長點。